GUATEMALA 

BONILLA, MONTANO & TORIELLO
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“MECANISMOS DE CONVERSIÓN DE DEUDA EXTERNA EN LA LEGISLACIÓN GUATEMALTECA”

 

Elaborado por: Ana Elizabeth Susbielles López de Figueroa, “Bonilla, Montano & Toriello”.

El desmesurado e incontrolable aumento de la deuda externa es uno de varios problemas por los que han atravesado las economías de algunos países latinoamericanos, incluida la guatemalteca.

A fin de enfrentar dicho problema, y teniendo presente la vital importancia del desarrollo económico de los países afectados por su elevada deuda externa, han sido creados e implementados diversos mecanismos jurídicos.

Uno de tales mecanismos ha logrado especial atención desde el año 1986, cuando se ideó un programa que, además de reducir y controlar la deuda externa, es un incentivo para la inversión extranjera. Dicho mecanismo fue denominado, en idioma inglés, Swap, que en español significa "conversión o canje de deuda", una figura económico-jurídica nacida en Estados Unidos, pero que ha sido regulada y aplicada exitosamente en varios países latinoamericanos.

I.            CONCEPTO

El analista Roberto Bouzas define la conversión de deuda externa como una operación por medio de la cual se redime anticipadamente un pasivo público a cambio de moneda local para su canalización en un proyecto de inversión.

La materialización de un mecanismo de esta naturaleza requiere la existencia de un potencial inversor dispuesto a aprovechar el incentivo representado por el descuento con que se comercian los títulos acreditativos de la deuda externa -pagarés, por ejemplo- en los mercados secundarios internacionales. La existencia de dicho descuento implica que el inversor recibirá un subsidio equivalente a la diferencia entre el descuento del mercado secundario y aquel que el país deudor aplicará al rescate anticipado de la deuda.

II.         Los mecanismos de conversión de deuda externa en la  legislación guatemalteca

La deuda pública externa de Guatemala (esto es, el dinero que el sector público debe a acreedores extranjeros) incluye:

a) los préstamos otorgados al Banco de Guatemala; y,

b) los empréstitos otorgados al gobierno central y al resto del sector público.

La distinción entre los préstamos otorgados al Banco de Guatemala y los empréstitos otorgados al gobierno central y al resto del sector público obedece a que el Banco de Guatemala, por mandato constitucional, es una entidad autónoma, con patrimonio propio, con plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones (artículo 132 de la Constitución Política de la República de Guatemala). Por tal motivo, se analizarán por separado y se iniciará con la deuda pública del gobierno.

A)        Deuda Pública del Gobierno:

El artículo 238 de la Constitución Política de la República de Guatemala dispone que la Ley Orgánica del Presupuesto regulará, entre otros, las normas y disposiciones a que está sujeto todo lo relativo a la deuda pública, interna y externa, su amortización y pago. Basado en dicha disposición constitucional, el Congreso de la República decretó la Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto 101-97, en cuyo artículo 63 se define la deuda pública así: “Se denomina deuda pública, de mediano y largo plazo, a los compromisos monetarios, contraídos o asumidos por el Estado de Guatemala y por sus entidades descentralizadas y autónomas y pendientes de reembolso, de acuerdo con las condiciones previamente establecidas. Está constituida por:

a) La emisión y colocación de títulos, pagarés, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un empréstito;

b) La contratación de préstamos con instituciones financieras, nacionales o internacionales, mediante la suscripción de convenios o contratos;

c) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de un ejercicio financiero posterior al vigente, siempre y cuando lo que se financie haya sido devengado con anterioridad;

d) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio financiero;

e) Las modificaciones del régimen de la deuda pública, mediante consolidación, CONVERSIÓN o renegociación de otras deudas.”

Después que la mencionada Ley Orgánica del Presupuesto define el concepto de deuda pública y en dicho concepto se establece que la modificación del régimen de la deuda pública puede realizarse a través de conversión, se confirma la posibilidad de utilizarla en el artículo 69 al señalarse que: “El Organismo Ejecutivo podrá modificar o reestructurar el régimen de la deuda pública, mediante la remisión, LA CONVERSIÓN, la consolidación o la negociación de la misma, en la medida que ello implique un mejoramiento, ya sea de los montos, de los plazos y/o de los intereses de las operaciones originales”.

Sin embargo, la decisión de conversión de deuda pública, interna o externa, adoptada por el Organismo Ejecutivo debe sujetarse a la aprobación del Organismo Legislativo, en virtud de lo que dispone el inciso i) del artículo 171 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que señala: “Corresponderá también al Congreso: ...i) Contraer, CONVERTIR, consolidar o efectuar otras operaciones relativas a la deuda pública interna o externa. En todos los casos deberá oírse previamente las opiniones del Ejecutivo y de la Junta Monetaria. Para que el Ejecutivo, la Banca Central o cualquier otra entidad estatal pueda concluir negociaciones de empréstitos u otras formas de deudas, en el interior o en el exterior, será necesaria la aprobación previa del Congreso, así como para emitir obligaciones de toda clase.”

Para el manejo técnico y efectivo de la conversión de deuda pública, la Ley Orgánica del Presupuesto contempla el sistema de crédito público, constituido por un conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos que regulan la celebración, ejecución y administración de las operaciones de endeudamiento que realice el Estado.

Sobre el particular, dicha ley, en su artículo 62, asigna al Ministerio de Finanzas Públicas, a través de la unidad especializada que señale el reglamento, la función de ser el órgano rector del sistema de crédito público, y está revestida, entre otras atribuciones, de normalizar los procedimientos de emisión, colocación y recuperación de cartera de bonos y títulos públicos.

Si bien es cierto que las normas citadas permiten la aplicación de la conversión de deuda pública, sujetándola a ciertos requisitos en cuanto a sus efectos, previa aprobación legislativa, también lo es que tales disposiciones no restringen la forma de conversión, lo que permite que los técnicos públicos apliquen las fórmulas creadas en el mercado internacional o desarrollen su creatividad, encontrando algún activo que sea un sustituto atractivo para el acreedor de la deuda pública.

B)        Deuda pública del Banco de Guatemala:

Tomando en cuenta que también el Banco de Guatemala es sujeto pasivo de crédito internacional, ya sea mediante la firma de contratos de financiamiento, préstamos internacionales o la emisión de bonos de estabilización monetaria, es importante determinar la facultad del Banco de Guatemala para acordar una conversión de su deuda bonificada.

En ese sentido, al analizar la Ley Orgánica del Banco de Guatemala, Decreto 16-2002, se llega a concluir que no se reguló ninguna disposición específica que faculte expresamente al Banco Central para adoptar una conversión de su deuda. El artículo 3 de dicha ley define el objetivo fundamental del Banco de Guatemala, que es contribuir a la creación y mantenimiento de las condiciones más favorables para el desarrollo ordenado de la economía nacional, para lo cual propiciará las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias que promuevan la estabilidad en el nivel general de precios. El artículo 46 de la referida ley faculta al Banco para emitir bonos de estabilización monetaria u otros títulos valores, colocarlos y adquirirlos en el mercado, así como recibir depósitos a plazo, tanto en moneda nacional como extranjera.

Asimismo, el artículo 51 faculta al Banco, previa autorización de la Junta Monetaria, para obtener y conceder financiamiento y efectuar otras operaciones que correspondan a la naturaleza de un Banco Central, con otros bancos centrales, con organismos financieros multilaterales o con instituciones financieras extranjeras; en caso de que alguna de las operaciones indicadas implique la asunción de empréstitos otras formas de deudas, el Banco deberá contar con la aprobación previa del Congreso de la República.

No obstante lo expuesto, la operación de conversión de deuda no está prohibida expresamente en ese cuerpo normativo. En vista de lo anterior, la conversión de deuda emitida por el Banco Central estaría fundamentada en el inciso j) del artículo 71 del citado cuerpo legal, que estipula: “queda prohibido al Banco de Guatemala, efectuar cualesquiera operaciones no autorizadas por esta ley, salvo las que sin estar prohibidas fueren compatibles con su naturaleza de Banco Central y necesarias para el cumplimiento de su objetivo fundamental.”

El marco jurídico relacionado permite al Banco Central no solamente poder adoptar la figura de la conversión de deuda sino, además, poder aplicar cualquier tipo de fórmula de conversión, dada la inexistencia de parámetros o limitaciones para el efecto.

De esa cuenta, el Banco de Guatemala ha regulado el intercambio de deuda a través de resoluciones emitidas por la Junta Monetaria con aprobación del Congreso de la República, las cuales han sido objeto de numerosas modificaciones. A continuación se presentan las resoluciones vigentes:

Resolución JM-275-90

El 6 de noviembre de 1990, la Junta Monetaria emitió la Resolución JM-275-90, mediante la cual consideró conveniente buscar una adecuación de la política monetaria que permitiera incorporar cualquier mecanismo de redención anticipada de deuda, debido a la necesidad de establecer reglas claras para los posibles inversionistas en documentos de deuda elegible, sobre las opciones que estarían a su disposición y para evitar la incertidumbre que generó la falta de definición de una política específica.

Asimismo, la Junta Monetaria consideró que aún y cuando entre las opciones de conversión posibles, existen algunas que no tienen un efecto monetizante directo y por ello su aplicación no ofrece mayores dificultades, también desde un punto de vista de efectividad, en cuanto a volúmenes a redimir y el tipo de inversión, los mecanismos monetizantes son los más atractivos y por ello deben ser objeto de una estrategia monetaria.

En virtud de lo anterior, la Junta Monetaria aprobó una estrategia de redención anticipada de deuda elegible y autorizó al Banco de Guatemala para ejecutarla, mediante los mecanismos siguientes:

Además, la Junta Monetaria autorizó un cupo para atender el mecanismo de deuda por inversión de hasta el equivalente en quetzales de US$50,000,000.00, con redenciones de hasta US$25,000,000.00 al 31 de diciembre de 1991 y US$25,000,000.00 durante el año 1992.

En virtud de lo anterior, la Junta Monetaria autorizó el Reglamento de los mecanismos para la redención de la deuda elegible del Banco de Guatemala, el cual tiene como objetivo fundamental el determinar la aplicación de tales mecanismos.

Dicho Reglamento, define el alcance de cada uno de los mecanismos autorizados, así:

1.         En el proceso de redención deuda por deuda, los deudores que tengan obligaciones vencidas e intereses pendientes de pago a favor del Banco de Guatemala, pueden pagar sus adeudos con deuda elegible expresada en dólares de Estados Unidos de América, en combinación con pagos en efectivo a determinarse.

2          En la modalidad operaciones de gobierno, el Banco de Guatemala puede aceptar del Gobierno de la República, deuda elegible únicamente para amortizar deudas vencidas no documentadas con aquél; para amortizar anticipadamente Bonos del Tesoro de la cartera del Banco de Guatemala, sin que ello implique apertura de margen para nuevo crédito, más allá de los límites de la política monetaria anual; y, para constituir en el Banco de Guatemala fondos de garantía para actividades crediticias específicas.

3          En el proceso de redención para el pago de obligaciones bancarias, los bancos del sistema a su discreción podrán aceptar hasta por el 100% de su valor nominal, los Bonos de Estabilización que constituyen deuda elegible, como garantía y medio de pago de adelantos otorgados por el Banco de Guatemala con recursos de líneas de crédito del exterior para financiar proyectos de inversión de mediano y largo plazo destinados a la producción de bienes exportables, principalmente los no tradicionales, generadores netos de divisas, bajo la condición de que las fechas programadas para la amortización del adelanto se hagan coincidir con las fechas de vencimiento de los cupones de capital de los bonos dados en garantía. En caso que se programe una amortización antes del vencimiento del primer cupón de capital de los bonos, la amortización debe realizarse en efectivo.

4.         En la modalidad mediante deuda por donación, el Banco de Guatemala podrá aceptar de las entidades sin fines de lucro que operen en Guatemala en actividades educativas, de conservación natural, de salud, de investigación y otras similares, documentos de deuda elegible que hubieren recibido en calidad de donación con el propósito de canjearlos por certificados emitidos por el Banco de Guatemala al amparo de Bonos del Tesoro que tengan en su cartera, con características idénticas a las de la deuda elegible, en cuanto a plazo y pagos de capital.

5.         En el proceso de conversión de deuda por inversión, cualquier empresa elegible puede actuar como inversionista en relación con una operación de este tipo, dentro de los cupos fijados por Junta Monetaria. Al aprobarse la operación de conversión propuesta, el producto en quetzales resultante de la redención de la deuda elegible, debe ser invertido en activos de la empresa elegible solicitante, conforme un plan de inversión aprobado por la Comisión de Financiamiento Externo del Banco de Guatemala. La inversión debe quedar reflejada en los registros contables, ya sea en la cuenta de capital o como un pasivo de largo plazo, según el caso.

Resolución JM-264-92

Posteriormente, con fecha 11 de junio de 1992 la Junta Monetaria emitió la Resolución JM-264-92 en la cual consideró los efectos monetizantes que tendría la continuación del programa de redención anticipada, por lo que eliminó el mecanismo de conversión de deuda por inversión a capital y modificó, por sustitución total, el Reglamento que aplicaría para la ejecución del programa. La Junta Monetaria aprobó la estrategia de redención anticipada de deuda elegible y autorizó al Banco de Guatemala para ejecutarla, mediante los mecanismos siguientes:

En sustitución del mecanismo de Deuda por Inversión se incluyó el procedimiento de Deuda por Inversión de Interés Social, consistente en que el Banco podría aceptar de las entidades sin fines de lucro que operen en el país en actividades educativas, de conservación de la naturaleza, de salud, de investigación y otras similares, documentos de la deuda elegible que tuvieren en su poder a fin de canjearlos por certificados emitidos por el Banco de Guatemala al amparo de Bonos del Tesoro que tiene en su cartera, con características idénticas a las de la deuda elegible vigente en cuanto al plazo y pagos de capital.

Para el efecto, los certificados devengarían tasas de interés de mercado, según el plazo que para el cobro de los intereses prefiera el beneficiario. Los plazos para el cobro de los intereses y las tasas de interés aplicables, se fijarían de conformidad con el mecanismo para operaciones de mercado abierto que se realicen en el Banco de Guatemala.

En conclusión la conversión, como un procedimiento de amortización anticipada de deuda pública elegible, está expresamente regulada tanto en la Constitución Política de la República de Guatemala como en disposiciones ordinarias de Derecho Público.

La deuda pública que puede ser objeto de conversión abarca tanto la deuda interna como la deuda externa, emitida por el Organismo Ejecutivo como por la Banca Central.

La conversión de deuda pública del Estado, interna o externa, puede ser adoptada por el Organismo Ejecutivo, con aprobación del Organismo Legislativo, siendo el Ministerio de Finanzas Públicas el órgano ejecutor a través de la Dirección de Crédito Público.

La conversión de deuda pública del Banco de Guatemala, interna o externa, puede ser adoptada mediante resolución de Junta Monetaria y aprobación del Organismo Legislativo, siendo el Banco de Guatemala el órgano ejecutor a través de la Gerencia.

Los  mecanismos de conversión de deuda externa conllevan grandes ventajas. A la vez que disminuyen el monto de la deuda externa, estimulan y atraen la inversión extranjera; y, en el caso de la conversión de deuda por naturaleza, benefician de una forma importante a los países que lo aplican, pues se incentiva la protección y manejo sostenible de la ecología. En el caso de la conversión de deuda por capital, la principal consecuencia positiva es la creación de fuentes de trabajo y el progreso del país. En otro orden, este mecanismo tiene como ventaja el hecho que el descuento aplicado a las deudas varía sustancialmente y cambia de acuerdo con la capacidad de pago, la estabilidad y la situación general de cada país.

Debe, sin embargo, mencionarse que los mecanismos de conversión de deuda externa tienen, a su vez, algunas desventajas. Pueden, por ejemplo, crear efectos colaterales negativos al facilitar que las inversiones realizadas por entidades extranjeras puedan llegar a desplazar a las entidades locales, debido a las dificultades de estas últimas para competir en igualdad de condiciones y recursos con aquéllas.

Resulta innegable el hecho que los mecanismos de conversión de deuda externa son sólo un instrumento, entre otros, que pueden ayudar a los países en vías de desarrollo a disminuir su deuda externa, pero, por sí mismos, no resuelven en su totalidad el problema de la deuda.

Guatemala, abril del 2005

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